Stikstofcrisis
De stikstofcrisis is een crisis die in 2019 in Nederland ontstond toen de vergunningsaanvragen van naar schatting 18.000 bouw- en infrastructuurprojecten werden stilgelegd. Volgens de bouwbedrijven zouden 27.000 banen kunnen vervallen.[3]
De crisis ontstond toen op 29 mei 2019 de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken deed over het Programma Aanpak Stikstof (PAS).[4] Het PAS mocht volgens deze uitspraak niet gebruikt worden voor het verlenen van vergunningen die extra neerslag van stikstofverbindingen in de Natura 2000-gebieden veroorzaakten. De Raad stelde vast dat in de vergunningprocedure een ecologische toets ontbrak, die nodig zou zijn om het effect van de beloofde maatregelen, ter compensatie van de stikstofuitstoot, te bevestigen.[5] Een direct gevolg was dat bouwvergunningen niet langer verleend konden worden op basis van PAS.
De milieuachtergrond van de crisis is de stikstofproblematiek, die in de hele wereld speelt, maar in sterke mate ook in Nederland. In Nederland wordt de bodem belast door een zeer hoge toediening van stikstofverbindingen in de vorm van dierlijke mest.[6] Daarnaast worden stikstofoxiden (NOx) uitgestoten door verbrandingsmotoren, zoals in motorvoertuigen en in de industrie. Menselijke activiteiten waarbij stikstofverbindingen in grote hoeveelheden vrijkomen, leiden tot problemen met de ecosystemen op land, in water en in de zee. In 2004 rapporteerde het RIVM al dat voor een duurzame instandhouding van gevoelige ecosystemen verdergaande emissiereducties noodzakelijk waren dan hetgeen op dat moment al bereikt waren.[7]
Bronnen van stikstofverbindingen
Stikstofgas (N2) maakt ongeveer 78% van atmosfeer uit en is onschadelijk voor mens en milieu. Het gaat bij de stikstofcrisis om het vrijkomen van reactieve verbindingen van stikstof, namelijk ammoniak (NH3), nitraten, en om de verschillende stikstofoxiden, aangeduid met NOx.[8]
Bij verbrandingsprocessen in automotoren en industrie ontstaan deze stikstofoxiden die wel schadelijk kunnen zijn, namelijk NO en NO2, samen aangeduid met NOx. NO oxideert in de buitenlucht door de aanwezigheid van zuurstof en soms ozon en wordt dan stikstofdioxide (NO2). NO2 is een bruin gas met een onaangename geur, dat irritatie van de luchtwegen alsmede van de ogen, neus en keel kan veroorzaken.[9] Bij landbouw wordt stikstof uitgestoten in de vorm van ammoniak (NH3), een kleurloos gas met een sterke geur.[10] Ammoniak ontstaat voornamelijk uit mest die op het land wordt uitgereden.
De grootste bronnen van stikstof voor Nederland in 2018 zijn respectievelijk de landbouw (46%), het buitenland (32%) en het wegverkeer (6%).[11] Gerekend tot 2017 is sinds 1991 de stikstofuitstoot in Nederland meer dan gehalveerd, met de sterkste reductie zichtbaar in de landbouwsector.[12] Er zijn echter grote regionale verschillen en voor sommige ecosystemen is de neerslag van stikstof in 2017 hoger dan de kritische niveaus voor een goede natuurkwaliteit.[13]
Deze daling van de stikstofuitstoot is bereikt door de invoering van katalysatoren voor auto's, maatregelen in de industrie, en door in de landbouw de gier uit stallen ter bemesting in de bodem te injecteren in plaats van uit te rijden. Bij varkensboerderijen werden luchtwassers geïnstalleerd om de ammoniak weg te filteren. Ook werd er minder kunstmest gebruikt.[8] Door de afschaffing van het melkquotum in 2014 steeg de ammoniakuitstoot echter weer, doordat er meer koeien werden gehouden. Ook de maximumsnelheid op Nederlandse rijkswegen, die in stappen sinds 2012 op verschillende wegvakken verhoogd werd tot 130 km/uur, had een toename van de stikstofuitstoot tot gevolg, alsmede het in gebruik nemen van biomassacentrales.[14] Ook nam de NOx-productie toe doordat verbrandingsmotoren efficiënter worden door een hogere compressieverhouding, echter hierdoor stijgt de temperatuur waardoor er meer stikstof en zuurstof wordt omgezet in NOx.[15]
De veehouderij is in 2019 verantwoordelijk voor 46 procent van de stikstofschade aan kwetsbare natuur, het wegverkeer voor ruim 6%,[16] openbaar vervoer, scheepvaart en luchtvaart slechts voor zo'n 1,6%,[17] waarbij de luchtvaart 0,1% bijdraagt. Bij de berekeningen voor luchtvaart worden echter alleen de vliegbewegingen van en naar Nederlandse luchthavens meegenomen, tot een hoogte van 3000 voet (914 meter).[18] Worden hogere vliegbewegingen meegenomen dan stijgt de bijdrage van de luchtvaart tot ca. 0.7-1,1%.[19] De stikstofdepositie die vanaf hogere luchtlagen op de bodem terecht komt heeft het karakter van een globale achtergronddepositie, die voor het gehele grondgebied van Nederland vrijwel gelijk is.[20] Deze depositie is niet alleen afkomstig van in Nederland opstijgende en landende vliegtuigen, maar van vele internationale vluchten.
Volgens berekeningen van het RIVM stootte de gehele landbouwsector in 2017 106 miljoen kilo stikstof uit naar de lucht, waarvan 94 miljoen kilo van de veeteelt en 12 miljoen door vooral energieverbruik, zoals in de kassen. In hetzelfde jaar stootte het verkeer 48 miljoen kilo uit, de industrie 17 miljoen en de luchtvaart 1,2 miljoen kilo (voor zover er in Nederland gestart wordt en onder 3000 voet wordt gevlogen boven Nederland).[21] De veeteeltsector stoot slechts een deel van de stikstof uit van alles wat erin gaat aan onder andere krachtvoer, dat bedraagt namelijk 712 miljoen kilo. Het grootste deel daarvan, 393 miljoen kilo wordt vastgelegd in producten waaronder vlees en eieren. De rest (712 − 393 − 94 =) 225 miljoen kilo komt terecht in de bodem. Het gedeelte dat naar de lucht wordt uitgestoten, veroorzaakt de problemen in natuurgebieden.
De vorm waarin stikstof door respectievelijk verkeer, industrie en landbouw wordt uitgestoten verschilt. Bij de berekeningen worden ammoniak en NOx omgerekend naar stikstof. Daarvoor wordt de hoeveelheid NH3 vermenigvuldigd met 0,82 en NOx met 0,3.
In oktober 2019 maakte TNO bekend dat Nederland binnen Europa verreweg de grootste hoeveelheid stikstof per hectare produceert.[22] Op de tweede plaats staat België, op de derde Duitsland. Nederland exporteert bovendien veel meer stikstof naar de buurlanden, vergeleken met wat er uit het buitenland binnenkomt. 61 procent van de geproduceerde stikstof is afkomstig van de landbouw, waarbij de intensieve veeteelt een van de belangrijkste bronnen is.[22]
Rekenmodellen
Om de uitstoot van reactieve stikstofverbindingen te kunnen bepalen wordt er gebruik gemaakt van rekenmodellen. Voor de bepaling van de stikstofuitstoot werd oorspronkelijk gebruik gemaakt van het rekenmodel AERIUS. Na de wijziging van de Regeling natuurbescherming op 31 augustus 2019 werd het rekenmodel AERIUS door de overheid niet langer verplicht voorgeschreven. Later dat jaar volgde een bestuurlijke afspraak om AERIUS opnieuw voor te schrijven, omdat het het best beschikbare model zou zijn.[23] Naast AERIUS gebruikt het RIVM ook het Operationele Prioritaire Stoffen model en het Europees referentiemodel EMEP MSC-W.[24] Met AERIUS (versie 2019) kan de stikstofuitstoot en de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden worden berekend.[25]
Effecten van stikstofverbindingen
Stikstofverbindingen zijn belangrijk voor de groei van vele planten. Ze worden normaal gesproken op natuurlijke wijze door middel van bodembacteriën, onder andere de zogeheten stikstofwortelknolletjes, in de wortels van vlinderbloemigen gemaakt. Daarnaast ontstaan ook stikstofverbindingen (NOx) door de hoge temperatuur in bliksemontladingen.
Bij een stikstofgebrek groeien veel soorten planten minder goed en krijgen ze vaak gele bladeren. Kunstmest bevat dan ook stikstofverbindingen op basis van nitraat of ammoniak zoals NH4NO3 (ammoniumnitraat), NH4H2PO4 (ammoniumdiwaterstoffosfaat) of (NH4)2HPO4 (diammoniumwaterstoffosfaat).
.png)
Wanneer kunstmest excessief wordt ingezet, raakt de bodem en het grondwater verrijkt met stikstof, waardoor planten die het goed doen op een voedselarme bodem het verliezen van planten die het goed doen op een voedselrijke bodem, zoals brandnetels, grassen en braamstruiken.[26] Dit leidt vervolgens tot aantasting van de biodiversiteit.[27]
In waterlichamen veroorzaakt een teveel aan stikstof overmatige algenbloei, wat kan leiden tot een gebrek aan zuurstof in het water. Dit proces wordt eutrofiëring genoemd.
In sommige natuurgebieden is de bodem zeer arm aan stikstof.[8] In deze gebieden, zoals heidevelden en duinen groeien planten die specifiek aan die lage stikstofconcentraties zijn aangepast. Als het stikstofgehalte in de bodem stijgt, gaan de genoemde snel groeiende planten de langzaam groeiende planten verdringen. Diersoorten die van de langzaam groeiende planten leven, zoals bepaalde insecten of rupsen, nemen daardoor in aantal af. Dit kan weer gevolgen hebben voor de vogels en andere insecteneters. Te grote uitstoot van stikstof heeft dus negatieve gevolgen voor de biodiversiteit.
Wanneer stikstofoxiden in de bodem terechtkomen, kan de bodem verzuren. Naast stikstof veroorzaken ook andere stoffen zure regen. De stikstofoxiden verbinden zich met water zodat salpeterzuur (HNO3) ontstaat. Een van de gevolgen van dit zuur is dat het aanwezige calcium (Ca) oplost en uitspoelt. Ook wordt door het zuur de pH lager, met allerlei gevolgen voor het ecosysteem. Ook kan het grondwater op den duur vervuild raken.
Te hoge stikstofwaarden in de lucht kunnen tot gezondheidsproblemen bij mensen leiden, met name voor de longen.
Normen tegen te hoge stikstofbelasting
In 1991 verscheen de Europese Nitraatrichtlijn. In 2001 werden in de Europese Unie nationale emissieplafonds ingesteld. Beide maatregelen waren bedoeld om de stikstofproblematiek aan te pakken. Volgens Europese normen mag er gemiddeld over een jaar niet meer dan 40 µg/m3 NO2 in de buitenlucht aanwezig zijn, met het oog op de gezondheid van mensen.
Er gelden op grond van de nitraatrichtlijn maximale waarden voor de bemesting van landbouwgrond. In 2019 bedraagt het maximum 170 kilo stikstof per hectare.[28] Op dat maximum zijn diverse uitzonderingen gemaakt, waarvan de agrariër naar aanvraag gebruik van mag maken:
- Stikstofdifferentiatie: Voor de teelt van bepaalde gewassen op kleigrond, zoals suikerbieten en fritesaardappelen mag tot 30 kilo per hectare extra gebruikt worden.[29]
- Equivalente maatregelen: Voor de teelt van gewassen op zandgrond of löss zoals suikerbieten, mais en sla bij hoge opbrengst tot maximaal 45 kilo per hectare extra.[30][31]
- Stikstofherstelbemesting: Na hevige regenval mag 25% extra stikstof gebruikt in de vorm van kunstmest.[32]
- Derogatie: In 2018 en 2019 kan onder voorwaarden 230 of 250 kilogram stikstof gebruikt worden op landbouwgrond.[33] Deze derogatie geldt alleen voor Nederland en is toegezegd door de Europese Commissie. Dit is tijdelijk en wordt mogelijk niet verlengd na 2019 als Nederland zich niet aan de afspraak houdt om stikstofuitstoot te verminderen.[34]
In natuurgebieden moet de stikstofdepositie teruggebracht worden naar de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW). Deze KDW varieert per type natuur. De gemiddelde stikstofdepositie per hectare per jaar bedraagt in Nederland ca 1500 mol N per ha per jaar, hetgeen overeenkomt met circa 21 kg N per hectare per jaar.[6] De KDW's bedragen 5–25 kg N/ha.jr. De laagste waarden, 5–10 kg N/ha jr. gelden voor vennen en duingebieden.[6][20]
Ontstaan van de stikstofcrisis
Voorgeschiedenis
De achtergrond van de stikstofcrisis is enerzijds de toenemende stikstofbelasting van het milieu door toename van verkeer en intensivering van de landbouw en anderzijds het onvermogen van de Nederlandse overheid om passende maatregelen te nemen om deze belasting terug te dringen. Naar schatting zijn er in de nabijheid van de kwetsbaarste Natura 2000-gebieden rond de 4.000 melkveehouders (van in totaal bijna 17.000) die direct invloed hebben door hun stikstofuitstoot.[34]
Een onderdeel van de problemen is het mestoverschot, waar ambtenaren van het toenmalige ministerie van Landbouw vanaf 1965 al voor waarschuwden, vanwege de schaalvergroting in de landbouw.[35] Onder druk van de landbouwsector worden maatregelen die de Nederlandse kabinetten willen treffen telkenmale verzwakt. Deels wordt dit veroorzaakt doordat de vergunningen voor uitbreidingenveehouderijen worden verleend door de gemeenten, waar de lokale wethouders van landbouw positief staan tegenover de plannen van de boeren, vaak ook degenen die op hun partij stemmen. Daarnaast komt de verwerking van mest niet goed van de grond, omdat illegaal dumpen van mest veel goedkoper is. Mestverwerking wordt al twintig jaar als panacee voor het mestoverschot aangeprezen, maar komt in de praktijk niet van de grond.[35] Er is meerdere keren geconstateerd dat er op grote schaal sprake is van mestfraude, waarbij boeren en mestvervoerders sjoemelen met de administratie.[36]
Pas toen milieugroepen juridische procedures aanspanden om de overheid te dwingen zich aan het zelf geformuleerde beleid te houden, ontstond de zogenaamde stikstofcrisis. Een van de groepen die dergelijke procedures aanspanden, was de Werkgroep Behoud de Peel. Deze groep voerde sinds 1981 duizenden juridische procedures om extra neerslag van ammoniak te voorkomen in de Peel, een historisch hoogveengebied waarvan vanaf het eind van de twintigste eeuw alleen De Groote Peel overbleef dat vervolgens een nationaal park is geworden. Vele rechtszaken werden door hen gewonnen. Dit leidde echter slechts kort tot publiciteit voor de stikstofproblematiek.[37][38] Andere milieugroepen spanden ook processen aan tegen milieuvergunningen. De procedures werden vaak gewonnen door de milieuorganisaties, omdat de milieunormen werden overschreden. De vigerende wetgeving op grond van de Habitatrichtlijn, met name artikel 6, verplicht tot het treffen van maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen of om achteruitgang daarvan te voorkomen. Ook vereist dat artikel dat voor elk plan of project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling gemaakt moet worden.[39]
Programma Aanpak Stikstof
De Nederlandse overheid kwam als oplossing voor het verliezen van deze procedures met het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Dit was een amendement uit 2009 op de Crisis- en Herstelwet, op initiatief van de toenmalige Tweede Kamerleden Diederik Samsom en Ger Koopmans, onder andere op basis van een advies van een Kamercommissie onder leiding van Servaes Huys.[40] Het PAS trad na een lange voorbereidingstijd op 1 juli 2015 in werking,[41] hoewel er in de Tweede Kamer, onder andere door SGP-Kamerlid Elbert Dijkgraaf[42] al gewezen werd op juridische zwakheden en hoewel ook de Afdeling Advisering van de Raad van State op zwakheden wees.[43] Alleen GroenLinks en de Partij voor de Dieren stemden tegen de PAS.[42] In de Eerste Kamer stemden GroenLinks, SP, 50PLUS, de PvdD en de OSF tegen.
De PAS-wetgeving was gericht op de omgeving van de Natura 2000-gebieden. 118[44] van deze ruim 160 gebieden waren aangemerkt als "stikstofgevoelig”.[17] Daaronder bevinden zich onder andere heidegebieden. Als in de buurt van de Natura 2000-gebieden nieuwe economische activiteiten werden gepland, mocht dat op grond van de eerder geldende wetgeving alleen als de extra stikstofuitstoot zou worden gecompenseerd.[8] Het PAS bevat grenswaarden waaronder geen vergunning nodig is. Ook bevat het PAS een "depositieruimte", ruimte voor nieuwe ontwikkelingen die mogelijk worden omdat het PAS verbetermaatregelen bevat. Door deze op papier beschreven verbetermaatregelen komt deze ruimte vrij om nieuwe plannen te ontwikkelen.[45]
Via de PAS was dus − tijdelijk − extra vervuiling toegestaan, omdat Nederland later maatregelen zou treffen om de vervuiling tegen te gaan. De PAS maakte daarmee een vrijstelling mogelijk van de vergunningplicht,[46] waardoor allerlei projecten zonder uitgebreid natuuronderzoek en motivatie mogelijk werden. De milieuorganisaties stonden daar machteloos tegenover.
Stikstofrechtszaak
Wim van Opbergen, voorman van Werkgroep Behoud de Peel,[37] besloot samen met Johan Vollenbroek van Mobilisation for the Environment en Vereniging Leefmilieu een proces tegen de PAS zelf te starten,[47] met diverse rechtszittingen tot gevolg. In 2019 liepen er 450 rechtszaken.[47] De Raad van State wist in eerste instantie niet hoe met de regelgeving uit de PAS om te gaan en vroeg advies aan het Europese Hof van Justitie. Dat oordeelde in november 2018 dat het PAS als systeem wel mogelijk is, maar dat de vermindering van de stikstofneerslag op natuurgebieden en het bijbehorend natuurherstel wel goed gewaarborgd dient te zijn.[40]
Bij een volgende rechtszaak oordeelde de Raad van State dat deze waarborg niet aanwezig was. Een half jaar later gaf de Raad van State bij een andere uitspraak de milieuorganisaties gelijk. Het uitgangspunt van de uitspraken was dat het PAS niet de basis kan zijn voor het verlenen van toestemming aan activiteiten die extra neerslag van stikstof veroorzaken. Daarmee was het vooruitlopen op een vermindering van de stikstofneerslag in de toekomst op grond van het PAS niet toegestaan.[48] De Europese wetgeving op dit gebied eist dat er vooraf zekerheid bestaat dat de geplande maatregelen gunstige effecten hebben. Dit ging ook gelden voor beweiden en bemesten, dit moest voortaan als onderdeel van de vergunningsaanvraag voor uitbreiding van een veehouderij meegenomen worden.[46]
Gevolgen Raad van State uitspraak over PAS
Volgens minister Carola Schouten van Landbouw noopte de uitspraak van de Raad van State "tot een fundamentele herbezinning op hoe we met de schaarse stikstofruimte in ons land om willen gaan, hoe we de bestaande stikstofdepositie effectief kunnen terugdringen en hoe we in dit verband natuur wegen ten opzichte van andere maatschappelijke en economische functies."[46]
De problemen met toepassing van het PAS bij vergunningverlening leidde ertoe dat 18.000 projecten geen doorgang meer konden vinden, en dat er per project gekeken diende te worden hoe de uitstoot van stikstof verminderd kon worden.[38] Al deze projecten hadden een foutief verleende vergunning. Reeds eerder verleende vergunningen die op grond van de doorlopen procedures onherroepelijk waren geworden, bleven bestaan.[48]
De voorzitter van MKB-Nederland, Jacco Vonhof, vreesde dat Nederland door de stikstofproblematiek zou afstevenen op een nationale, economische crisis.[49] Een gemeente zoals Woensdrecht verwacht door de crisis tot 2 miljoen euro aan grondverkoop mis te gaan lopen.[50]
Gevolgen van de crisis
Op het moment van de uitspraken van de Raad van State over de PAS waren er nog circa 180 zaken bij de Afdeling Bestuursrechtspraak in behandeling, voor het grootste deel over veehouderijen, maar ook zaken met bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen, woningbouwplannen of nieuwe wegen.[48] In totaal zouden 18.000 projecten niet door kunnen gaan, waarvan 127 projecten van de Rijksoverheid.[51] Er zouden 40% minder woningen kunnen worden gebouwd dan de geplande 75.000 woningen per jaar.[52] Door de crisis zouden mogelijk 27.000 banen komen te vervallen: bij bouwbedrijven, ingenieursbureaus, onderaannemers en binnenvaartschippers en wegtransportbedrijven die bouwmaterialen aanleveren.[3] De crisis wordt verergerd door het recent tegelijk opleggen van strenge normen voor PFAS, met als gevolg dat grond met een hogere concentratie van 0,1 microgram per kilo droge grond niet meer mag worden verplaatst en/of afgegraven. Bouwprojecten worden hierdoor stilgelegd of kunnen geen aanvang nemen.
Betrokken projecten
Projecten die door de crisis niet door konden gaan, varieerden van de uitbreiding van Lelystad Airport tot aanleg van voetbalvelden in Bergen en het ophogen van de dijken bij Marken. De vraag was ook of de Grand Prix van Zandvoort wel door kon gaan. Ook Schiphol heeft geen natuurvergunning, hetgeen mogelijk tot vermindering van het aantal vluchten moet leiden. De geplande energiecentrales op basis van biomassa zullen ook stikstofoxiden produceren en zullen heroverwogen worden.[53] De verbranding van biomassa stond al ter discussie om klimaatredenen.[54]
Hieronder een aantal voorbeelden van projecten die geen doorgang konden vinden of werden uitgesteld door de stikstofcrisis:
| Project | Traject of locatie | Opmerking |
|---|---|---|
| A2 | Amsterdam - Utrecht | Snelheidsverhoging langs een deel van de A2 tussen Amsterdam en Utrecht, 's avonds en 's nachts.[16] |
| A1 | Barneveld en Beekbergen | Op vier gedeeltes van snelwegen op de Veluwe, van in totaal bijna 100 kilometer, mag niet langer 130 km/uur worden gereden. Een eerdere verhoging van 120 naar 130 moest worden teruggedraaid.[16] Het ging daarbij om delen van de A1, A28 en A50 die samen een driehoek vormen.[55] |
| A28 | Strand Nulde en Strand Horst | |
| A28 | Strand Horst en Hattemerbroek | |
| A50 | Beekbergen en Epe | |
| A27 / A12 | aanpassing Ring Utrecht[56] | |
| strandgebonden recreatieve voorzieningen | voor de kustzone van Petten | Uitspraak Raad van State, 11 september 2019[57] |
| bestemmingsplan "Future Center Wageningen" | stadion Wageningse Berg Wageningen | Uitspraak Raad van State, 14 augustus 2019[58] |
| zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven | provincie Noord-Brabant | Principe uitspraak Raad van State, 29 mei 2019 op basis van de uitspraak van het Europese Hof.[39] Het betreft pluimveebedrijven, melkveehouderijen en varkenshouderijen in Someren en een melkvee- en varkenshouderij in Deurne. |
| Afsluitdijk | versterking van de Afsluitdijk[51] | |
| ERTMS | Nederlands spoorwegnet | Invoering van het nieuwe beveiligingssysteem voor de spoorwegen.[51] |
| Binnensportcomplex | Zaltbommel | Belasting voor natuurgebied de Hurnse Kil.[59] |
| IJmuiden Ver
Hollandse Kust |
Noordzee | Geplande windmolenparken.[51] |
Protesten
Boerenprotesten
In oktober 2019 demonstreerden Nederlandse boeren onder andere tegen de voorgenomen plannen om de stikstofuitstoot binnen de landbouwsector te verminderen door onder meer de halvering van de veestapel. De protesten begonnen op 1 oktober op het Malieveld in Den Haag en veroorzaakten veel verkeersoverlast.[60] Onder druk van lokale demonstraties bij provinciehuizen trokken de provincies Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland de nieuwe stikstofregels twee weken later weer in.[61] Ondanks heftige protesten lieten de provincies Groningen en Noord-Brabant de regels in stand.
Bouwprotest
Op 30 oktober 2019 vond een protestactie van Nederlandse bouw- en infraondernemers, baggeraars en hoveniers plaats. De bouw vroeg aandacht voor hun problemen omtrent de stikstofcrisis en het daaropvolgende beleid, en de aangescherpte PFAS-norm. De protestactie werd georganiseerd door Grond in Verzet.[62]
Oplossingen
Juridische oplossingen
ADC-toets
De juridische oorzaak van de stikstofcrisis is de habitattoets. Deze juridische toets beschermt Europese natuurwaarden, de ecologische instandhoudingsdoelstellingen, van Natura 2000-gebieden.[63]Een oplossing voor het juridische aspect van de stikstofcrisis is het uitvoeren van een zogeheten ADC-toets als laatste stap van de habitattoets. Projecten die een groot maatschappelijk belang hebben kunnen doorgaan als die toets positief uitvalt.[64] ADC is een afkorting van Alternatieven, Dwingende redenen van groot openbaar belang en Compensatie. Uit deze toets volgt dat een vergunning alleen verleend kan worden als het project aan deze drie voorwaarden voldoet:[65]
- Er zijn geen alternatieven voor het project.
- Er is een dwingende reden van openbaar belang.
- Er worden voldoende compenserende maatregelen getroffen.
In de internationale rechtsliteratuur is er inmiddels al op gewezen dat de Natura 2000-habitattoets het meekoppelen van andere doelen dan natuurdoelen (bijvoorbeeld klimaatdoelen) en een integrale benadering met behulp van ecosysteemdiensten niet goed mogelijk maakt.[66]
Salderen
In oktober 2019 overlegde de coalitie over een oplossing in de vorm van "intern en externe saldering." Tijdens de bouw van woningen zou tijdelijk meer stikstof kunnen worden uitgestoten als dat gecompenseerd kon worden.[67] Intern salderen is mogelijk in een situatie waarbij het project zelf niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van een eerdere toestemming. Bij extern salderen wordt een bestaande toestemming voor stikstofemissie op een andere locatie dan het project gedeeltelijk of geheel ingetrokken voor het aangevraagde project.[23] Daarbij wordt gedacht aan het verminderen van de stikstofuitstoot van nabijgelegen veeteeltbedrijven. Niet gebruikte ruimte in de vergunning voor de veehouder zou daarmee gaan vervallen.[68] De provincie Utrecht heeft daarbij besloten om bij extern salderen de onbenutte ruimte uit de vergunningen te halen en tevens met de stikstofvergunning met een extra percentage af te romen ter hoogte van 30%. Daarmee wil de provincie zorgen voor een daling van de uitstoot.[23] De provincies zijn over het algemeen de verlener van de vergunningen en hebben deze mogelijkheid vastgelegd in hun beleidsregels.
Oplossing in vermindering emissie
Minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) stelde in juli 2019 na de uitspraak van de Raad van State het adviescollege Stikstofproblematiek in, onder voorzitterschap van Johan Remkes om een oplossing te vinden.[69] Op 25 september 2019 presenteerde hij het eerste advies, met als titel Niet alles kan. De belangrijkste onderdelen van het eerste advies waren:[17]
- het opkopen van veebedrijven die veel ammoniak uitstoten in de omgeving van kwetsbare natuur;
- het verlagen van de maximumsnelheid eveneens in de omgeving van natuurgebieden;
- het herstellen van bestaande schade aan kwetsbare natuurgebieden moet worden versneld;
- op langere termijn moeten ook het openbaar vervoer, vrachtvervoer, luchtvaart en scheepvaart hun uitstoot beperken.
Volgens Remkes was de aanpak op grond van het PAS „in strijd met de wet” en waren noodmaatregelen nodig. Bovendien constateerde hij dat in Nederland „niet alles kan”. In oktober 2019 gaf de coalitie aan dat het uitkopen van veebedrijven op basis van vrijwilligheid zou moeten gebeuren.[67] Op grond van dit advies werd de maximumsnelheid op de snelwegen rond de Veluwe in 2019 verlaagd van 130 km/uur naar 120 km/uur.[70]
Luchtvaart
Het tweede advies zou moeten gaan over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Vooruitlopend op het eindadvies bracht het adviescollege op 15 januari 2020 vervroegd advies uit over de luchtvaartsector.[20] De reden hiervan was dat in de publieke opinie sterk uiteenlopende beelden bestaan over de bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofproblematiek. Hoewel de luchtvaart veel CO2 produceert, evenals veel geluidhinder en veel fijnstof, is de bijdrage aan de stikstofdepositie gering. Voor het Natura2000 gebied Naardermeer, dat in de directe omgeving van Schiphol ligt, wordt ingeschat dat de stikstofdepositie in het jaar 2018 in totaal 1555 mol N/ha/jaar was. 5,4 mol daarvan (0,35%) was afkomstig van Schiphol en vluchten tot 3000 voet. De kritische depositie waarde voor het Naardermeer bedraagt 714 mol N/ha/jaar.
Hoewel de absolute emissie van stikstof door de luchtvaart gering is ten opzichte van die van andere bronnen, groeit de stikstofemissie door de luchtvaart, omdat het aantal vliegbewegingen groeit. Hierdoor is het relatieve aandeel van de luchtvaartsector sinds 1990 verviervoudigd.[18] Bij veel andere sectoren is de emissie sinds 1990 juist gedaald.
In dat tweede advies stelde Johan Remkes dat de luchtvaartsector de uitstoot van stikstof moet beperken om verder te kunnen groeien.[18] Als mogelijkheden noemt het rapport onder andere elektrisch taxiën, de vloot vernieuwen met efficiëntere en lichtere vliegtuigen, het uitvoeren van glijvluchten en het weren van vervuilende vliegtuigen.[71] De militaire luchtvaart was in het advies niet meegenomen.[20]
Oplossing in minder natuurgebieden
Volgens Rudy Rabbinge, die lid is van de commissie van Remkes, zou er ook gekeken moeten worden of er niet minder natuurgebieden kunnen zijn. Volgens hem is een aantal van de stikstofgevoelige natuurgebieden erg klein.[72] Het kabinet en minister Carola Schouten zagen eerder geen optie in het verminderen van Natura 2000-gebieden. Later wilde het kabinet toch nadenken over deze ‘juridisch ongelooflijk ingewikkeld[e]’ optie.[73] Oud-Landbouwminister Cees Veerman stelde dat de landbouw behoefte heeft aan een andere versie van het Deltaplan. Hij stelde dat als Nederland een leidend agrarisch land wil blijven, je zou kunnen denken aan concentratie van productiegerichte landbouw in bepaalde regio's. Terwijl je in andere regio's de nadruk bijvoorbeeld op meer landschap of natuur legt.[74] Een vorm van herverkavelen dus.
Noodmaatregelen van het Nederlandse kabinet
Op 12 november 2019 maakte premier Rutte de volgende noodmaatregelen bekend die het kabinet zal nemen om in elk geval de stilstand van de bouwsector bij de bouw van woningen en bij infrastructuurprojecten op te heffen:[75][76][77]
- Verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen tot 100 kilometer per uur overdag, van 6.00 uur tot 19.00 uur. 's Avonds en 's nachts blijven de oude snelheden gehandhaafd.
- Een noodwet voor grote projecten op het gebied van kustbescherming, water- en wegenveiligheid, waarbij tegelijkertijd maatregelen worden genomen die de natuur verbeteren. Daarvoor wordt een bedrag van 250 miljoen euro gereserveerd.
- Aanpassing van het veevoer, zodat er minder ammoniak vrijkomt uit urine en mest. Een van de oplossingen is vermindering van de hoeveelheid eiwit in het voer.
- Sanering van de varkenshouderij, door het aantrekkelijk te maken voor boeren om te stoppen met hun bedrijf. Daarvoor was eerder al 180 miljoen euro[78] uitgetrokken vanwege de Urgenda-uitspraak over het klimaat.
- Onderzoek naar de mogelijkheid om van een aantal Natura 2000-gebieden de beschermde status te ontnemen, dan wel minder beschermde dier- en plantensoorten in een gebied aan te wijzen. Hierover gaat het kabinet in gesprek met de Europese Commissie.
Uit berekeningen van het RIVM bleek dat deze maatregelen op korte termijn leiden tot een daling van de stikstofdepositie.[79] De bovenstaande maatregelen werden op het moment van publicatie nog onvoldoende geacht, het voornemen was om in december 2019 meer maatregelen aan te kondigen.[76] Het uitgangspunt bij deze en volgende maatregelen is dat 30% van de verminderde stikstofneerslag ten goede komt aan de de natuur, 70 procent naar nieuwe ontwikkelingen.[77]
Zie ook
Referenties
|