Raadgevend referendum

Over de invoering van referenda in Nederland is heel lang gesproken, ook in de Tweede Kamer. In 1952[1] vond een proefreferendum plaats in de plaatsen Delft en Bolsward, met de centrale vraag ‘Wenst u een verenigd Europa onder een Europese overheid met een democratische vertegenwoordiging te omschrijven in een Europese grondwet?’. Het betrof een proefreferendum zonder enige bindende uitslag. De opkomst was hoog[2]. In Delft 74.8 procent en in Bolsward 88.2 procent. Van de Delftenaren bleek 93 procent voor en onder de inwoners van Bolsward was dat 96.6 procent. Minister van Buitenlandse Zaken Luns sprak van een ‘verheugende gebeurtenis’.

In de eerste helft van de 20ste eeuw pleitten vooral de sociaaldemocraten (SDAP) en vrijzinnig-democraten (VDB), maar ook de communisten (CPN) voor invoering van het correctief referendum en het volksinitiatief, vaak in samenhang met een pleidooi voor afschaffing van de Eerste Kamer. De christelijke partijen, die tussen 1918 en 1967 de meerderheid van de stemmen behaalden, voelden er echter niets voor. Pas toen deze partijen vanaf eind jaren 60 door de ontzuiling in populariteit achteruit gingen, en de jongere generatie politici politieke vernieuwing op de agenda zette, kwam ook het referendum weer ter sprake. In het proces rond de algehele herziening van de Grondwet, die in 1983 werd afgerond, was enige tijd sprake van invoering van het referendum, maar uiteindelijk sneuvelde het voorstel.

Ondertussen hadden de partijen die voorstander waren van invoering van het referendum meer aanhang gekregen. De toetreding van D66 tot de paarse kabinetten-Kok in de jaren 90 betekende een eerste doorbraak voor ideeën rond bestuurlijke vernieuwing. De regering diende een wetsvoorstel in waarmee het bindend correctief referendum in de Grondwet zou worden vastgelegd. Overigens waren referenda volgens dit voorstel aan zeer strenge voorwaarden gebonden: er moesten na een inleidend verzoek van 40.000 handtekeningen binnen zes weken 600.000 handtekeningen worden verzameld, waarvoor ondersteuners zich persoonlijk op het gemeentehuis dienden te melden. Bovendien was het referendum pas geldig als 30% van de kiesgerechtigden tegen het wetsvoorstel stemde. Dit voorstel sneuvelde in 1999 in de Eerste Kamer in de Nacht van Wiegel, doordat behalve de christelijke partijen ook de senatoren Martin Batenburg en Hans Wiegel tegen stemden. Na de daarop volgende kabinetscrisis diende de regering een nieuw voorstel in voor een Tijdelijke Referendumwet, die alleen niet-bindende correctieve referenda mogelijk maakte. Deze wet bestond tussen 2002 en 2005 en kende dezelfde strenge voorwaarden. Mede daardoor is er in de praktijk geen enkele keer gebruik van gemaakt.

De toegenomen belangstelling van het referendum als middel om burgers bij de politiek te betrekken leidde in 2005 wel tot het houden van een raadplegend referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit referendum werd mogelijk door de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet, een initiatief van de Tweede Kamerleden Farah Karimi (GroenLinks), Niesco Dubbelboer (PvdA) en Boris van der Ham (D66). Alleen de drie christelijke partijen stemden tegen deze wet. Naar aanleiding van dit referendum, dat een breed maatschappelijk debat op gang bracht en een relatief hoge opkomst van 63% kende, dienden de Kamerleden Dubbelboer, Duyvendak en Van der Ham in november 2005 een nieuw initiatiefvoorstel in voor de definitieve invoering van niet-bindende correctieve referenda: de Wet raadgevend referendum. Ten opzichte van de Tijdelijke Referendumwet werden de voorwaarden in dit voorstel een stuk minder streng: er waren nu nog maar 300.000 handtekeningen nodig, deze mochten ook op straat verzameld worden en er gold geen opkomst- of afwijzingsdrempel bij het referendum. Tegelijkertijd werd ook een nieuw voorstel ingediend om de mogelijkheid tot het houden van bindende correctieve referenda grondwettelijk vast te leggen.

Bij de behandeling van beide wetsvoorstellen bleek al snel dat de VVD inmiddels geen steun meer wilde verlenen aan de invoering van referenda. Dat betekende dat er op dat moment geen meerderheid voor de voorstellen kon worden gevonden in de Tweede en Eerste Kamer. De besluitvorming in de Tweede Kamer werd daardoor jarenlang vertraagd, tot in februari 2013 de PVV de voorstellen weer op de agenda liet zetten. Met de steun van de PVV was zowel in de Tweede Kamer (sinds 2010) als Eerste Kamer (sinds 2011) een meerderheid binnen bereik. Bij de stemming in de Tweede Kamer bleken alleen VVD, CDA, ChristenUnie en SGP tegen te stemmen. In de Eerste Kamer stelde de PvdA-fractie tijdens de plenaire behandeling aanvullende eisen aan goedkeuring: de toezegging dat een opkomstdrempel en een horizonbepaling (om te voorkomen dat niet-bindende en bindende correctieve referenda naast elkaar zouden gaan bestaan) in de Wet raadgevend referendum zouden worden opgenomen. De Tweede Kamerleden Manon Fokke (PvdA), Linda Voortman (GroenLinks) en Gerard Schouw (D66), die de verdediging inmiddels hadden overgenomen, zegden een wijzigingsvoorstel toe. Bij de stemming in de Eerste Kamer in april 2014 stemden wederom alleen VVD, CDA, ChristenUnie en SGP tegen. De regering gaf bij monde van minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat er nog wel voorbereidingstijd genomen werd om het raadgevend referendum, dat toen al negen jaar bij de Staten-Generaal in behandeling was geweest, in te voeren. In de tussentijd is ook het wijzigingsvoorstel goedgekeurd, dat een opkomstdrempel van 30% invoert en de wet automatisch laat vervallen zodra na wijziging van de Grondwet het bindend correctief referendum in werking treedt: Wet van 10 maart 2015 tot wijziging van de Wet raadgevend referendum, houdende opneming van een opkomstdrempel en een horizonbepaling. Uiteindelijk is de zo gewijzigde Wet raadgevend referendum op 1 juli 2015 in werking getreden. Het voorstel tot wijziging van de Grondwet om bindende correctieve referenda mogelijk te maken, werd in tweede lezing door Tweede en Eerste Kamer -waarbij een tweederdemeerderheid nodig was- verworpen.

Met de inwerkingtreding van de Wet van 30 september 2014, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum) (Wrr) in juli 2015 konden burgers over wetsvoorstellen die door de Staten-Generaal zijn goedgekeurd en door de Koning en een minister zijn bekrachtigd een raadgevend referendum aanvragen. Indien een meerderheid van de kiesgerechtigden zich vervolgens tegen een wet uitsprak, bij een opkomst van 30% of hoger, kon de wet alleen in werking treden met een nieuw wetsvoorstel, waarbij de Staten-Generaal ook kon beslissen om de wet in te trekken. Na de Tijdelijke Referendumwet, die slechts bestond tussen 2002 en 2005, werd de Wet raadgevend referendum de eerste wet op het gebied van referenda in Nederland die permanent bedoeld was te zijn. De Wet raadgevend referendum voorzag in een niet-bindend, correctief raadgevend referendum.

Er kon een referendum worden aangevraagd over een wetsvoorstel dat door de Staten-Generaal was aangenomen en door de Koning en een minister was bekrachtigd, behalve in het geval van een wet over een van de volgende onderwerpen (art. 5 Wrr):

• wetten over de monarchie en het Koninklijk Huis;
• begrotingswetten;
• Grondwetswijzigingen;
• rijkswetten, indien ze in andere landen van het Koninkrijk, dus ook voor Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten, geldig zijn;
• uitvoeringswetten die voortvloeien uit de goedkeuring van een verdrag (de goedkeuring van het verdrag zelf is wél referendabel) of uit het afwijzen van een wetsvoorstel in een raadgevend referendum.

Over alle andere wetten kon wel een referendum worden aangevraagd. Binnen een week na de bekrachtiging van een wet werd in de Staatscourant een referendabiliteitsbesluit geplaatst, dat inhield dat een referendum kon worden aangevraagd[3], of dat dit niet kon wegens een van de genoemde uitsluitingsgronden.[4]

Een referendum vond plaats nadat in 2 rondes daarvoor verzoeken waren ingediend bij de Kiesraad.

• minimaal 10.000 geldige inleidende verzoeken, binnen vier weken.
• minimaal 300.000 geldige definitieve verzoeken, binnen zes weken. Deze fase vond alleen plaats als in de inleidende fase voldoende verzoeken waren binnengekomen.

De Wet raadgevend referendum schreef voor dat wetten niet eerder in werking zouden treden dan 8 weken nadat de mededeling in de Staatscourant was geplaatst (art. 8 Wrr). Werden binnen die tijd voldoende inleidende verzoeken ingediend, dan kwamen de bepalingen over inwerkingtreding van de wet te vervallen (art. 9 Wrr). Als de inwerkingtreding niet kon worden uitgesteld, dan kon de wet wel al in werking treden en kon bij een afwijzend advies de regering besluiten om een wetsvoorstel tot intrekking in te dienen (art. 12 Wrr).

Zodra een mededeling over een nieuwe wet in de Staatscourant was geplaatst en de minister had besloten dat een referendum kon worden gehouden (art. 6 Wrr), kon elke kiesgerechtigde burger binnen vier weken bij de Kiesraad een inleidend verzoek indienen om een referendum over de wet te houden. Hiervoor waren 10.000 handtekeningen van kiesgerechtigden nodig. Er waren modellijsten beschikbaar die hiervoor gebruikt moesten worden. Na de vier weken onderzocht de Kiesraad binnen een week of er voldoende geldige verzoek waren ingediend.

Op het moment dat de Kiesraad het inleidend verzoek had toegelaten, kwamen de bepalingen over inwerkingtreding van de wet te vervallen (art. 9 Wrr) en ging een tweede termijn van zes weken in waarin definitieve verzoeken voor het houden van een referendum konden worden ingediend. Hiervoor waren 300.000 definitieve verzoeken van kiesgerechtigden nodig. Ook daarvoor waren weer modellijsten beschikbaar. Na deze zes weken onderzocht de Kiesraad binnen een termijn van twee weken of er minimaal 300.000 geldige verzoeken waren ingediend. Was dat het geval, dan werd een raadgevend referendum gehouden. Was dat niet het geval, dan kon de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).

De referendumcommissie bepaalde vervolgens een datum voor het houden van het referendum. Die datum moest vallen op een woensdag tussen de drie en zes maanden na de dag dat het definitief verzoek is toegelaten, de maanden juli en augustus niet meegerekend. Als er in die periode verkiezingen en/of een ander referendum gepland stonden, dan werd het referendum gelijktijdig gehouden met die verkiezingen en/of het andere referendum.

In het referendum werd kiezers de vraag voorgelegd of ze voor of tegen de wet waren. De referendumcommissie bepaalde de definitieve vraagstelling, en met name hoe de wet in de vraag moest worden omschreven.

Iedereen die kiesgerechtigd was voor de Tweede Kamerverkiezingen, mocht ook aan raadgevende referenda deelnemen. Het referendum was geldig als de opkomst bij het referendum minimaal 30% van het totale aantal kiesgerechtigden was.

Er zijn drie scenario's mogelijk:

• Bleef de opkomst onder de 30% dan was het referendum ongeldig en kon de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).
• Was het referendum geldig en was een meerderheid van de stemmen vóór de wet, dan kon de wet alsnog bij koninklijk besluit in werking treden (art. 10 Wrr).
• Was het referendum geldig en was een meerderheid van de stemmen tegen de wet, dan werd zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel ingediend dat uitsluitend moest strekken tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet (art. 11 Wrr). De wet trad dus toch in werking als het wetsvoorstel tot intrekking van de wet werd verworpen, of het wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de wet werd aangenomen, en de wet trad niet in werking als het wetsvoorstel tot intrekking van de wet werd aangenomen, of het wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de wet werd verworpen.

Universitair hoofddocent Casper Albers van de Rijksuniversiteit Groningen betoogde dat de opkomstdrempel van 30% tot een 'n-speler'-variant van het prisoner's dilemma zou leiden.[5] Door de opkomstdrempel hebben voorstanders de keuze tussen voorstemmen of niet stemmen om hun doel te bereiken, terwijl tegenstanders alleen kunnen tegenstemmen. Omdat de opkomst van tevoren niet of moeilijk ingeschat kan worden, dwingt het voorstanders tot het maken van een keuze die uiteindelijk zou kunnen leiden tot hun gezamenlijk nadeel. Minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk gaf na afloop van het referendum over de Wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne aan om hier nog eens naar te kijken.[6]

In het Regeerakkoord 2017 werd aangekondigd dat een voorstel tot intrekking van de referendumwet zou worden ingediend, omdat het "als tussenstap" naar een bindend referendum niet had gebracht "wat ervan werd verwacht, onder meer door een controverse over de wijze van aanvragen en verschillende interpretaties van de uitslag".

Naar aanleiding van het Regeerakkoord kondigden diverse organisaties en personen aan dat ze een referendum over de intrekking van het referendum wilden afdwingen, waardoor er discussie ontstond of de intrekkingswet wel of niet referendabel was. In 2002 had de Raad van State geoordeeld dat destijds een referendum over de voorgenomen intrekkingswet mogelijk was, en in november 2017 liet een woordvoerder van de Raad van State aan de Volkskrant weten dat dit waarschijnlijk ook het geval zou zijn bij het raadgevend referendum.[7] Het kabinet-Rutte III, bij monde van de bewindslieden Mark Rutte en Kajsa Ollongren, verklaarden dat zij het "onlogisch en onwenselijk" vonden dat er een referendum zou worden georganiseerd over de intrekking van de referendumwet. Op 1 december 2017 besloot het kabinet dat het een clausule in de intrekkingswet zou opnemen dat de afschaffing van het raadgevend referendum met terugwerkende kracht zou ingaan, zodat een eventueel referendum niet mogelijk zou zijn.[8] De Raad van State gaf op 20 december een positief advies en beschouwde de blokkade als "effectief",[9] waarna de intrekkingswet een dag later werd ingediend bij de Tweede Kamer.

Op 30 december spande de stichting Meer Democratie een rechtszaak aan bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de referendabiliteit van de intrekkingswet. De stichting meende dat de overheid in strijd met de wet handelde door geen referendabiliteitsbesluit te nemen. De afdeling bestuursrechtspraak oordeelde echter dat de minister op dat moment van het wetgevingsproces nog geen besluit hoefde te nemen over de referendabiliteit van de intrekkingswet en dat zij daarom onbevoegd was om op dat moment een oordeel te vellen.[10] Ook de rechtbank Den Haag achtte zich niet bevoegd om hier over te oordelen.[11]

Op 10 juli 2018 stemde de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet raadgevend referendum.[12] De intrekkingswet trad op 12 juli in werking en werkt terug tot 10 juli.[13]

Op 2 augustus 2018 is Meer Democratie opnieuw in beroep gegaan bij de afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State tegen de afschaffing van het referendum. Volgens de stichting kan de intrekkingswet niet in werking treden zonder dat er eerst de mogelijk is geweest om een referendum aan te vragen over de intrekkingswet, de verantwoordelijk minister had daarom een referendabiliteitsbesluit moeten nemen. De stichting meent daarom dat de wet raadgevend referendum nog steeds bestaat. De landsadvocaat betwist dat en stelt dat over de referendumwet geen referendum kan worden georganiseerd. De zitting van deze rechtszaak vond plaats op 11 oktober 2018.[14] Op 16 januari 2019 besliste de afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State in de uitspraak in deze zaak dat de minister niet alsnog hoeft te beslissen over een referendum over intrekking van de referendumwet.[15]

De vereiste 10.000 inleidende verzoeken werden tweemaal gehaald: het Nederlands referendum over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne, en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Voor diverse wetten werden verzoeken ingediend, maar werd het aantal van 10.000 niet gehaald. In onderstaande lijst zijn de wetten opgenomen waarbij 50 of meer inleidende verzoeken werden ontvangen.

De vereiste 300.000 definitieve verzoeken werden tweemaal gehaald.

Bij minimaal 30% opkomst van aantal kiezers wordt de referendum geldig verklaard door de kiesraad.

* Blanco stemmen werden als ongeldige stemmen behandeld en zijn daardoor enkel onderdeel van het opkomstcijfer, niet van het aantal uitgebrachte geldige stemmen.

De Wet raadgevend referendum is alleen van toepassing op nationaal niveau, maar een aantal provincies en gemeenten hebben een referendumverordening vastgesteld die ook op die niveaus niet-bindende correctieve referenda mogelijk maakt. Soms worden deze referenda ook 'raadgevend referendum' genoemd.