Cameratoezicht

Als de beelden van een camera rechtstreeks worden bekeken is er sprake van toezicht. Als beelden alleen worden opgenomen voor achteraf gebruik is de term camerabewaking meer geschikt. Camerabewaking wordt vaak ingezet door particulieren voor bewakingsdoeleinden, terwijl cameratoezicht vaak wordt ingezet door de overheid voor toezicht op openbare plaatsen. Als een overheidsgebouw wordt beveiligd met camera's spreken we dus ook over camerabewaking. Overigens is de grens niet altijd duidelijk: er zijn bewakingscamera's die rechtstreeks worden bekeken in Particuliere Alarm Centrales (PAC) en er zijn ook toezichtcamera's van de overheid op straat die niet rechtstreeks worden uitgekeken.

Een algemener raamwerk om camera's - zowel bewaking als toezicht - te beschrijven is door onderscheid te maken naar het moment waarop de camera effect zou moeten hebben: vooraf, live of achteraf.

Het doel is potentiële veroorzakers van overlast of plegers van criminaliteit hun gedrag aan te laten passen

• Afschrikken mogelijke daders en overlastgevers
• Informatie en intelligence
• Bewaken en beveiligen personen, objecten
• Veiligheidsgevoel verbeteren
• Aantrekkelijkheid winkelgebied of woongebied vergroten

Door rechtstreeks toezicht kunnen incidenten vroegtijdig worden gesignaleerd waarna er een reactie kan worden gegeven waardoor het incident niet (verder) escaleert

• Beheer openbare ruimte, leefbaarheid
• Verkeerstoezicht
• Toezicht tijdens evenementen
• Crowd management en crowd control
• Toegangscontrole

Deurbel met videocamera

• Handhaving openbare orde en veiligheid
• Aansturen toezichthouders
• Hulpverlening
• Noodhulp
• Conflict- en crisishantering

Door beelden op te nemen kunnen deze achteraf worden gebruikt, bijvoorbeeld als bewijsmateriaal in een rechtszaak of voor een automatische boete

• Handhaving milieuzones
• Handhaving verkeersovertredingen
• Opsporing strafbare feiten
• Opleiding en training

Eén gezaghebbende evaluatie is in 2005 gepubliceerd in opdracht van het Britse Home Office.[1] In zes van de dertien gebieden die werden onderzocht, bleek een 'relatief substantiële afname van criminaliteit in het cameragebied vergeleken met het controlegebied' te zijn. Maar slechts in twee gevallen was sprake van een statistisch significant effect en in een van die twee gevallen zou het effect ook een andere oorzaak kunnen hebben. In de andere zeven gebieden nam de criminaliteit toe, maar dat kwam door andere oorzaken dan het cameratoezicht. De evaluaties van cameratoezicht in Nederland laten een gemengd beeld zien over de effecten van cameratoezicht. In het onderzoek voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2010 (gepubliceerd in 2011) blijkt dat het effect van cameratoezicht op objectieve veiligheid niet eenduidig is. In drie (van de elf) evaluaties wordt een afname van geweld geconstateerd, maar in twee andere evaluatie werd juist een stijging geconstateerd. In vijf gemeenten is een afname van overlast en/of vandalisme gemeten en in twee gemeenten juist een toename.[2]

Het gevoel van onveiligheid daalde (volgens hetzelfde Britse onderzoek dat hierboven werd genoemd) in twaalf van de dertien gebieden, maar slechts in drie gebieden was sprake van een afname die sterker was dan in het controlegebied. Die afname was echter nergens statistisch significant. Volgens de Nederlandse meta-evaluatie namen veiligheidsgevoelens toe in vijf gemeenten. In de andere gemeenten was de eventuele verandering van het veiligheidsgevoel niet (goed) onderzocht.

Opgenomen beelden kunnen worden gebruikt voor opsporing en vervolging na strafbare feiten. Over deze opbrengst van cameratoezicht is nauwelijks informatie beschikbaar. In veel evaluaties wordt op basis van anekdotisch bewijs uit interviews opgemerkt dat opgenomen beelden volgens de betrokkenen 'regelmatig' worden gebruikt. Maar harde cijfers ontbreken. Dat komt doordat opgenomen beelden op diverse manieren en op verschillende momenten in de 'keten' een rol kunnen spelen. Een verdachte kan tijdens een verhoor te horen krijgen dat er belastende camerabeelden zijn en vervolgens een bekennende verklaring afleggen, zonder dat de beelden worden getoond. Die bekennende verklaring wordt dan opgevoerd als bewijsmiddel in de rechtszaak en niet de beelden zelf. Ook is het mogelijk dat de politie de beelden gebruikt om een volgende stap in het opsporingsonderzoek te zetten, bijvoorbeeld door een verdachte te elimineren van een onderzoek. Dat soort opbrengsten van camerabeelden worden niet systematisch geregistreerd en zijn voor onderzoekers dan ook niet beschikbaar.

Een belangrijke overkoepelende conclusie van evaluaties van cameratoezicht is dat de meeste evaluaties geen harde uitspraken over de effectiviteit van cameratoezicht toestaan omdat het onderzoek niet aan de methodologische eisen voldoet (voor-na meting, inclusief een vergelijking met een controlegebied). Van de 11 Nederlandse evaluaties die werden beoordeeld voldeden slechts 3 onderzoeken aan die eisen.

Elke camera betekent per definitie dat er een inperking op de persoonlijke levenssfeer van de gefilmde wordt gemaakt. Dat is alleen toegestaan als daar een wettelijke grondslag voor is ('bij wet voorzien') en als het noodzakelijk is. Dit volgt uit het EVRM en, in Nederland, uit de Grondwet. In die wetten komt het woord 'camera' niet voor, maar deze wetten geven wel aan hoe ver een eigenaar van een camerasysteem mag gaan in de aantasting van de persoonlijke levenssfeer en hoe er met opgenomen beelden (persoonsgegevens) moet worden omgegaan door de verantwoordelijke voor de verwerking (= eigenaar camerasysteem). Eigenlijk gaat het EVRM vooral over de mate waarin de overheid de privacy van burgers mag inperken (verticaal), maar in de praktijk worden deze rechten ook geacht van toepassing te zijn op private partijen, zoals bedrijven of burgers, die camera's inzetten (horizontaal). In elk geval moet de overheid zich inspannen mensenrechten te beschermen, dus ook als die worden geschonden door een private partij.

In 2006 is in de Gemeentewet (artikel 151-c) de wettelijke basis gelegd voor tijdelijk cameratoezicht op openbare plaatsen ter handhaving van de openbare orde en veiligheid. De gemeenteraad moet de burgemeester de bevoegdheid geven om cameratoezicht in te stellen door de mogelijkheid daartoe op te laten nemen in de APV. Daarna mag de burgemeester de plaatsen aanwijzen waar cameratoezicht komt en de duur van het cameratoezicht bepalen. De burgemeester bedient zich van de politie voor het uitvoeren van het cameratoezicht. De gegevensverwerking valt onder de Wet Politiegegevens. De camerabeelden worden dus niet beschouwd als persoonsgegevens, maar als politiegegevens waar een strikter regime op van toepassing is. Gemeenten hoeven de verwerking niet te melden bij de Autoriteit Persoonsgegevens.

Op 1 juli 2016 is 'vaste camera' veranderd in 'camera' in artikel 151c Gemeentewet. Dat betekent dat onder het regime van de Gemeentewet ook andere dan vaste camera's mogen worden ingezet door gemeenten. Het doel van de wetswijziging was om gemeenten in staat te stellen hun camera's sneller te verplaatsen, bijvoorbeeld als overlastgevende groepen zich verplaatsten. Maar door het vervallen van het woord 'vaste' kunnen ook rijdende, varende en vliegende camera's, zoals drones, worden ingezet. Daarnaast is een lid aan het artikel toegevoegd waarin staat dat de burgemeester het camerabesluit moet intrekken als de noodzaak aan het cameratoezicht is ontvallen. Hoe de burgemeester dit kan vaststellen is aan de gemeente: een evaluatie is (bewust) niet verplicht gesteld.

De Gemeentewet biedt een grondslag voor cameratoezicht, maar alleen voor cameratoezicht voor handhaving van de openbare orde op openbare plaatsen door gemeenten. Alle andere camera's moeten een grondslag hebben in een andere wet, zoals bijvoorbeeld de Politiewet of de Algemene verordening gegevensbescherming. In die teksten wordt niet expliciet beschreven onder welke voorwaarden camera's zijn toegestaan. Het woord 'camera' komt er niet eens in voor. Wel beschrijft die algemene wet- en regelgeving onder welke voorwaarden verwerkingsverantwoordelijken persoonsgegevens mogen verwerken met behulp van elektronische middelen, zoals camera's. De grondslag is dan dus niet zo expliciet als bij gemeentelijke camera's. Maar in alle gevallen moet de verantwoordelijke aantonen dat de camera's noodzakelijk, dus proportioneel en subsidiair, zijn.

Gemeenten kunnen de kwaliteit van camerasystemen voor handhaving van de openbare orde laten certificeren. Er zijn hiervoor in 2006 twee Beoordelingsrichtlijnen opgesteld: een voor het camerasysteem en een voor de toezichtcentrale.[3] Er is geen gelijkwaardige certificering voor camerasystemen en toezichtcentrales waar het doel bewaking of beveiliging is (in tegenstelling tot handhaving van de openbare orde door gemeenten).

Op de BES-eilanden kan de eilandsraad op basis van artikel 156 van de WolBES de gezaghebber bij eilandsverordening de bevoegdheid geven om op nauwkeurig aangeduide plaatsen cameratoezicht in te stellen.

In België gold tot 2007 de privacywet voor het installeren van alle camera's voor alle doeleinden. Het ging daarbij niet zozeer om het apparaat, maar om de verwerking van persoonsgegevens. Sinds maart 2007 is er een aparte camerawet voor camera's die worden ingezet voor toezicht en bewaking. De wet maakt onderscheid tussen twee plaatsen waar camera's kunnen worden ingezet: niet besloten plaatsen (vrij toegankelijk voor het publiek) en besloten plaatsen. De besloten plaatsen worden in twee soorten verdeeld, namelijk voor het publiek toegankelijk en gebouwen of plaatsen uitsluitend bestemd voor gewoonlijke gebruikers. Op openbare plaatsen moet onder andere de gemeenteraad toestemming geven, op besloten plaatsen kan het besluit tot plaatsing van camera's ook zonder de gemeenteraad worden genomen. Wel moet de politiechef dan worden betrokken. Deze wetgeving gaat alleen over het plaatsen van vaste camera's.

Er geldt geen registratieplicht voor camera's. Daardoor is het vrijwel onmogelijk een goede schatting van het aantal camera's te geven.[4] Op de website CameraLocaties.nl (actief van 2012 tot 2017) werd een poging gedaan alle camera´s in de openbare ruimte op een kaart van Nederland en België te plaatsen. De website werkte volgens het wiki-principe: bezoekers konden zelf informatie toevoegen en aanpassen. Het aantal camera's op de kaart groeide van 3.675 in 2012 naar 4.395 in 2017. Gezien andere schattingen en informatiebronnen was het overzicht verre van compleet.

Het is niet bekend over hoeveel camera's de Nederlandse politie beschikt. Er worden verschillende soorten camera's gebruikt: op mobiele units, op voertuigen, aan helikopters en bodycams. Een deel van deze camera's is uitgerust met software voor automatische herkenning van kentekens. Ook voor de bewaking van objecten, zoals ambassades, en personen worden camera's gebruikt. Tot slot maakt ook de recherche gebruik van camera's in opdracht van het Openbaar Ministerie voor het observeren van verdachten. Een schatting van het totale aantal camera's is moeilijk, maar waarschijnlijk gaat het om minstens 500 en maximaal 1.000 camera's. Aangezien het aantal camera's snel groeit, vooral door invoering van de bodycam, is het waarschijnlijk dat het aantal zal stijgen.

In navolging van de gemeente Ede die er eind 1998[5] mee begon, zetten veel Nederlandse gemeenten cameratoezicht in de openbare ruimte in voor handhaving van de openbare orde en veiligheid. Het is niet precies bekend hoeveel toezichtcamera's er door Nederlandse gemeenten worden ingezet omdat daar geen centrale registratie van wordt bijgehouden. Een onderzoek in 2006 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken concludeerde dat 20 procent van alle Nederlandse gemeenten cameratoezicht op straat inzette. In de peiling uit 2010[2] was dat gestegen naar 28 procent van alle gemeenten. Een analyse van 450 verzoeken op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) door Sargasso[6] kwam tot een schatting van circa 2.700 camera's. Deze camera's hingen doorgaans in uitgaansgebieden en op bedrijventerreinen. Op basis van nieuwsberichten in openbare bronnen maakt een website over cameratoezicht sinds 2011 een overzicht van alle nieuwe cameraprojecten. Gemiddeld gaan er elk jaar in zo'n dertig gemeenten nieuwe cameraprojecten van start. Het aantal projecten is groter omdat er ook gemeenten zijn die meerdere projecten starten. In 2016 waren er 32 nieuwe cameraprojecten in 29 gemeenten. Dat brengt het totaal aantal Nederlandse gemeenten met cameratoezicht op 178 (46% van alle gemeenten). Omdat het vooral grotere gemeenten zijn die camera's gebruiken, woont naar schatting twee derde van alle Nederlanders (68%) in een gemeente waar camera's voor handhaving van de openbare orde worden ingezet.[7]

Verkeerscamera in Toronto, Canada

In 2010 werden door Rijkswaterstaat 1.800 vaste camera's langs het hoofdwegennet gebruikt voor verkeersobservatie en verkeersmanagement. Voor de Nationale Databank Wegverkeergegevens zijn 350 camera's langs rijkswegen geplaatst en er staan ongeveer vijftig camera's van het Landelijke Eenheid van de Nationale Politie.[8]

Camera in metrostation Rotterdam Centraal

In stations en in voertuigen van het openbaar vervoer worden ook veel camera's ingezet. Ook hiervan is geen landelijk overzicht. Uit de eerder aangehaalde inventarisatie van Sargasso bleek dat het minstens om circa 19.000 camera's ging in gebruik bij zeven organisaties (Schiphol, NS, Arriva, GVB, RET, Veolia, Connexxion). Andere organisaties die camera's inzetten zijn niet in deze telling meegenomen (ProRail, HTM, Syntus) dus het aantal camera's is zeker groter.

Bewakingscamera FastNed snellaadstation de Poel (A30)

Ook bedrijven, instellingen en particulieren gebruiken bewakingcamera's voor de beveiliging en bewaking van hun eigendommen, medewerkers en bezoekers. Om hoeveel camera's het gaat is niet met zekerheid te zeggen. Uit een onderzoek onder bedrijven uit 2010 bleek dat ongeveer een kwart van alle bedrijven bewakingscamera's heeft.[9] Dat zou betekenen dat 115.000 bedrijven camera's hebben. De hoogste percentages werden gevonden in de horeca (34%) en detailhandel (31%). In de sectoren transport, bouw en zakelijke dienstverlening gaat het om circa 20 procent. Uit de Nationale Veiligheidsbarometer 2013 van Securitas onder 800 ondernemers bleek dat 42 procent van de bedrijven bewakingscamera's hebben.[10] Dat zou betekenen dat er 194.000 bedrijven met bewakingscamera's zijn. Uit cijfers van de ondernemersvereniging VEBON uit 2012[11] bleek dat 255.000 bedrijven en 65.000 particulieren bewakingscamera's hebben. Het aantal camera's per object is niet bekend, maar als we uitgaan van de voorzichtige schatting van gemiddeld vijf camera's per object komt het totaal aantal camera's op 1,5 miljoen. Daarvan hangt een aanzienlijk deel op plekken die niet openbaar toegankelijk zijn.

Volgens meldingen van het gebruik van bewakingscamera's bij de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hingen er in 2015 in België 287.386 bewakingscamera's. Het gaat dan om bewakingscamera's op besloten plaatsen (winkels, gebouwen) maar ook in openbare ruimten (straten, lanen). Het gaat ook zowel om vaste als mobiele bewakingscamera's.[12]

Het grootste deel van de camera's in het Verenigd Koninkrijk is eigendom van bedrijven of particulieren, vooral om winkels en bedrijven in beeld te brengen. Daarnaast zijn er camera's van de overheid: volgens een schatting uit 2011 op basis van de Freedom of Information Act waren er in het hele VK circa 52.000 camera's van lokale overheden. Het totale aantal camera's is geschat op basis van een intensieve telling in de regio Cheshire die vervolgens is geëxtrapoleerd naar het hele land. Dat leidde tot een schatting van in totaal 1,85 miljoen camera's in 2011 - zowel van particulieren als van de overheid. Een andere schatting werd gedaan in 2002 en die kwam uit op 4,2 miljoen camera's. Voor groot Londen werd geschat dat er 500.000 camera's waren. In reacties werd vermeld dat dit allemaal camera's van de overheid en de politie waren; dat waren er echter 'slechts' 650. De rest waren private bewakingscamera's. De schatting uit 2002 is bijzonder vaak geciteerd, maar deskundigen - en de oorspronkelijke auteurs - zijn het er over eens dat de methodologie ongeschikt was. Op basis van een telling in een winkelstraat in Londen werd het landelijke getal berekend.

In de Verenigde Staten is cameratoezicht een algemeen verschijnsel sinds de jaren 1990. Naast camera's op straat zijn er in dit land veel particulieren die hun huis met camera's beveiligen. Na de aanslag op het World Trade Center in 2001 groeide het aantal overheidscamera's vrij snel om toekomstige terroristische aanslagen te voorkomen. Er zijn geen betrouwbare cijfers over het aantal camera's.